En un article anterior en aquest mateix blog, vaig analitzar el concepte i varietats del preu al carboni. Aquí veurem com s’ha aplicat a la Unió Europea (UE) i la situació al conjunt del món. La majoria d’emissions de gasos amb efecte hivernacle provenen de la crema de combustibles fòssils (altres percentatges significatius són deguts a la desforestació i a gasos diferents al CO2 com ara metà o òxid nitrós). Per penalitzar aquestes emissions només cal fer pagar quan es comercialitzen els productes energètics en funció de les emissions que inevitablement generen, i això tècnicament no presenta cap problema.
Propostes i experiències a la UE
A la UE hi va haver el 1992 i el 1995 propostes d’implantació d’un impost sobre les energies no renovables modulat segons les emissions de carboni dels productes energètics (es va conèixer com a ecotax: recordem que tax en anglès vol dir ‘impost’) (Roca, Rocchi i Serrano, 2018). Les propostes eren d’un impost mínim harmonitzat d’un valor significatiu que creixeria al llarg del temps. Malgrat assolir en alguns moments el suport de la majoria de països membres, altres van vetar la iniciativa.
Només alguns països de la UE, uns ja en aquells anys i altres després, van introduir alguna imposició explícita sobre el carboni però en general els tipus impositius han estat molt moderats i amb moltes exempcions: en un mercat únic és molt més problemàtic avançar individualment que conjuntament. En el cas d’Espanya no s´ha aprovat mai cap de mena de fiscalitat explícita sobre el carboni, encara que existeix un impost sobre les emissions de gasos fluorats (amb base imposable les tones de CO2 equivalent) que només representen una part molt marginal del total d’emissions de gasos amb efecte hivernacle. A Catalunya, la LLEI 16/2017, d’1 d’agost, de canvi climàtic va aprovar la creació d’un impost sobre activitats econòmiques que generen gasos amb efecte hivernacle, però no s’ha avançat gens en la concreció: no hi ha cap obstacle legal encara que no és fàcil implantar un impost d’aquesta mena en un petit territori integrat en un mercat molt més ampli. Sí que s’ha implantat l’anomenat Impost sobre les emissions de diòxid de carboni dels vehicles de tracció mecànica, que afecta els cotxes i altres vehicles, una mena d’impost de circulació autonòmic que augmenta amb els g CO2/km del vehicle: un senyal econòmic ambientalment interessant en penalitzar els cotxes més contaminants, però molt petit i que no grava pròpiament les emissions de CO2 sinó les potencials dels vehicles (a nivell espanyol el 2008 es va introduir també una penalització d’aquest estil en un nou disseny de l’impost de matriculació que grava la compra de vehicles).
En definitiva, a la UE no s’ha avançat conjuntament en la fiscalitat sobre el carboni. En contrast, sí que existeix un mercat de permisos d’emissió (Emissions Trading System). Va aprovar-se el 2003, amb una fase inicial experimental durant el període 2005-2007 i funciona a partir de llavors. Distribueix permisos (un permís equival a una tona de CO2) a més de 10.000 instal·lacions industrials de sectors clau des del punt de vista de les emissions (centrals tèrmiques d’electricitat, plantes siderúrgiques, cimenteres, papereres, fàbriques de vidre…) que posteriorment es poden comprar i vendre. Són permisos acumulables, que no caduquen, és a dir, un permís d’emissió de, per exemple, l’any 2020 pot ser utilitzat (o venut) l’any 2020 o posteriorment. Les emissions afectades representen prop de la meitat de les emissions de la UE, excloses les d’alguns sectors econòmics com ara el tèxtil, les activitats agràries, els usos domèstics o el transport per carretera. Actualment formen part del mercat no només els països de la UE sinó també Noruega, Islàndia i Liechtenstein (Gran Bretanya ara té el seu mercat propi).
Al llarg dels més de quinze anys de funcionament del mercat, hi ha hagut canvis, com ara que actualment la majoria de permisos es distribueixen mitjançant subhasta i no gratuïtament (amb l’excepció de sectors potencialment molt afectats en la seva competitivitat exterior), i que s’ha ampliat una mica l’àmbit d’aplicació, abastant també, per exemple, les companyies aèries, tot i que només pel que fa a les emissions dels vols interns dins els països inclosos en el mercat (fa uns anys es va intentar incloure tots els vols amb origen o destí a la UE, però es va recular davant la forta protesta de països com els EUA o la Xina). El transport marítim n’està de moment exclòs però es preveu incorporar-lo en un futur proper.
El poder incentivador d’un preu al carboni depèn òbviament del nivell de preu. El preu ha estat bastant inestable en bona part perquè les expectatives sobre preus futurs afecten molt l’oferta i la demanda. El comportament va ser decebedor durant molts anys (gràfic 1). La crisi del 2008 va enfonsar la demanda i els preus i va provocar una acumulació de permisos que va comportar durant temps preus molt baixos (per sota dels 10 €/tn CO2 o fins i tot alguns anys per sota dels 5€!). Les accions per revertir aquesta situació van trigar, però durant alguns anys es va deixar de subhastar nous permisos i finalment es va decidir crear un mecanisme conegut com a reserva d’estabilitat del mercat que comporta que automàticament es retiren o es posen en circulació permisos depenent de l’estoc existent en el mercat. Aquestes actuacions han tingut un fort impacte i els preus es van disparar, especialment des de finals del 2020, apropant-se en alguns moments als 100 €/tn CO2.
Gràfic 1. Preus diaris dels permisos d’emissió (en euros/Tn CO2) a la UE, 2008-31 octubre 2023
Font: Elaboració pròpia a partir de Precios CO2 – Sendeco2
Per acabar aquest apartat, cal comentar una novetat important per fer front als anomenats problemes de fuita d’emissions (Roca Jusmet, 2023), la introducció propera d’un mecanisme semblant a un aranzel a les importacions de productes dels sectors afectats pel mercat (carbon border adjusment mechanism o mecanisme d’ajust en frontera per carboni) que afectarà primerament l’acer, el ferro, l’alumini, el ciment, els fertilitzants i l’electricitat. Els exportadors a la UE hauran de comprar permisos d’emissió al preu del moment segons estimacions de les emissions necessàries per produir els productes venuts de manera que s’anivelli el camp de joc entre competidors. Implantat el mecanisme, ja no es justificarà distribuir gratuïtament part dels permisos.
La situació al món
Passem ara a una visió global de la situació dels preus explícits al carboni. La font de referència és l’informe anual que publica el Banc Mundial. La primera constatació és la molt creixent utilització d’aquest instrument econòmic: mentre que l’any 2000 les experiències internacionals detectades són només 7 (principalment al nord d’Europa), la darrera actualització (abril 2023) comptabilitza 73 experiències amb casos en tots els continents (gràfic 2). Tot i això, les emissions afectades s’estimen en només el 23 % de les totals mundials: moltíssims països no tenen aquest instrument i els que el tenen l’apliquen molt parcialment a determinades activitats. Els canvis més importants es van produir el 2005 amb la introducció del mercat de la UE i el 2021 amb la implementació d’un mercat a nivell de tota la Xina, que ara afecta només a l’enorme –i molt contaminant!– sector elèctric amb permisos de moment distribuïts gratuïtament i preus d’intercanvi molt baixos.
Gràfic 2. Evolució del nombre de casos de preu al carboni a nivell global i emissions afectades respecte al global
Font: World Bank.
Vist globalment, els mercats d’emissió dominen molt sobre els impostos al carboni. Pel que fa al nivell de preu, en la majoria de casos són molt baixos i això els fa molt poc incentivadors a reduir la contaminació: segons l’informe, només alguns impostos al carboni (com a Suïssa, Suècia, Noruega o Finlàndia) superen els 60 $/Tn CO2, com ara també passa al mercat de la UE, i també al de la Gran Bretanya.
Preus al carboni explícits i preus implícits
La frontera entre impostos al carboni i altres tipus d’impostos no és sempre nítida. És per això que he estat utilitzant el concepte de preus explícits al carboni. El fet és que en molts països existeixen impostos especials que graven l’ús de l’energia i en particular els combustibles fòssils i els seus derivats.
El cas quantitativament més important és el dels impostos especials als carburants d’automoció –gasolina i dièsel– que, per exemple, a la UE tenen mínims obligatoris força elevats. Ni el seu nom ni el seu origen a la majoria de països respon a la preocupació pel canvi climàtic sinó a objectius recaptatoris. Però, independentment del nom, es pot calcular quant s’acaba pagant en impost per unitat de CO2 emesa en cada cas, tot i que aquests impostos es poden justificar per altres motius (cobrir costos públics d’infraestructures, manteniment i altres d’associats al transport en carretera argumentant que, per equitat, els han de pagar els que utilitzen els vehicles i no tota la societat), i també hi ha altres arguments ambientals (a més del canvi climàtic) per gravar la mobilitat privada (contaminació local, soroll, congestió…).
L’OCDE publica un informe sobre el que anomena Effective Carbon Rates (el darrer es basa en dades del 2018 de 44 països que representen més del 80% de les emissions mundials) que inclou no només preus explícits (com l’informe esmentat del Banc Mundial) sinó també els impostos especials. La conclusió és que els impostos especials tenen un pes molt gran en el total de pagaments per emissions de carboni i que afecten especialment la mobilitat per carretera, en què són habituals impostos implícits al carboni de més de 120 €/Tn CO2, valors que es veuen molt poc en altres sectors. En contrast, un sector que pràcticament escapa de tota mena de fiscalitat específica és el de l’aviació (Roca Jusmet, 2023).
Comentari final
Idealment es podria fer pagar per les emissions de carboni de forma universal: un problema global justifica un instrument global i això evitaria les fuites d’emissions. Podríem pensar en un impost instaurat per les Nacions Unides i –posats a imaginar– que els ingressos (nodrits molt més pels països rics més contaminants) es destinessin a compensar per pèrdues i danys derivats del canvi climàtic i a finançar polítiques d’adaptació i mitigació als països pobres. Es tractaria d’un instrument de primer ordre en termes d’incentiu i d’equitat. Òbviament això està molt lluny de les possibilitats polítiques actuals i, com hem vist, el preu al carboni ha avançat internacionalment, però de forma molt parcial tant sectorialment com geogràfica. No es pot renunciar a aquest instrument ni a cap altra política per lluitar contra el canvi climàtic (incloent aquí les mobilitzacions per tancar instal·lacions, alguns cops exitoses (Roca Jusmet, 2022)), però el fet és que les polítiques aplicades fins al moment (malgrat que ja s’està a punt de fer la COP28 de la Convenció marc sobre el canvi climàtic) no han trencat encara la tendència creixent de les emissions globals de CO2 que van assolir un nou rècord històric el 2022 (Global Carbon Project).
