Un instrument defensat amb diferents enfocaments
Quan les empreses decideixen utilitzar més o menys carbó o gas natural per a les seves activitats o les persones decideixen agafar el cotxe estan contribuint a la generació de CO2 i, per tant, al greu problema del canvi climàtic. Comprar combustibles té un cost monetari pels que prenen la decisió però també té un cost que recau sobre el conjunt de la societat ja que deteriora un bé públic: l’estabilitat climàtica.
Si les decisions econòmiques provoquen costos externs (o externalitats negatives) que recauen sobre altres persones, els economistes estem en general molt d’acord que és convenient penalitzar aquestes decisions econòmicament i la forma més senzilla és mitjançant un impost ambiental o ecològic (Baranzini et al., 2017). Hi ha, però, diferències importants segons diferents enfocaments.
Com pot veure´s a la majoria de llibres de microeconomia, l’economia convencional veu els impostos ambientals com una solució tècnica i definitiva als problemes ambientals: “només” cal fixar el valor de l’impost igual al cost que per a la societat té allò que s’està gravant i assolirem una situació eficient. Malgrat això, molts coincidim en què els impostos són una eina important de política ambiental (i climàtica) però estem molt lluny d’aquesta visió dels llibres de text: calcular en diners el cost social d’augmentar les emissions en una tona de CO2 no només presenta dificultats pràctiques per limitació d’informació —que tothom reconeixerà— sinó que és teòricament qüestionable ja que no es pot definir una trajectòria “desitjable” d’emissions sense introduir judicis de valor: com traduir en diners els costos del canvi climàtic sobre les poblacions que poden morir o haver d’emigrar? quin pes donar als potencials impactes sobre les generacions futures? en quina mesura hem de ser més o menys previnguts davant de la incertesa existent? (Padilla Rosa i Roca Jusmet, 2018). Veiem els impostos al carboni com un instrument molt potent de la política climàtica dins d’un conjunt d’accions polítiques més que com la solució: el paper dels impostos dins el conjunt de polítiques i el nivell dels impostos són un terreny d’inevitable debat polític que enfronta diversos interessos, ideologies i prioritats que no es resol apel·lant a conceptes com el de contaminació òptima, tan central per a l’economia ambiental.
Dues varietats de posar preu al carboni
El preu al carboni (carbon pricing) té dues versions diferents: no només la més senzilla, i a la qual m´he referit fins ara, la d’un impost, sinó també la introducció d’un mercat de permisos o llicències de carboni, que consisteix no a fixar políticament un preu a pagar per tona de CO2, sinó a distribuir uns permisos limitats (per exemple, per un any determinat) que disminueixen al llarg del temps i permetre que aquests permisos es comercialitzin lliurement. La simetria és clara: l’impost fixa el preu i en resulta una quantitat (desconeguda) de contaminació, mentre que els mercats de permisos fixen la quantitat de contaminació i en resulta un preu (desconegut) per contaminar. Per als més interessats per la teoria val la pena remarcar que aquest tipus de mercat creat políticament no és el mateix que la famosa proposta explorada per Ronald Coase de negociació entre els afectats pel problema (Coase, 1960): en casos com el canvi climàtic (i en la majoria d’impactes ambientals) la negociació d’aquest tipus és inviable, ja que estem davant d’un cas de béns públics i, a més, d’un bé públic que és global (Martínez-Alier i Roca Jusmet, 2013).
L’impost té l’avantatge que, si es coneix prèviament quins són els impostos previstos pels anys propers (per exemple, creixents al llarg del temps com es proposa sovint), empreses i ciutadans poden planificar les seves inversions tenint en compte el preu futur per contaminar. D’altra banda, el mercat de permisos té l’avantatge per a la política climàtica que permet preveure millor quines seran les emissions màximes (tot i que quan els permisos no caduquen si no són utilitzats la qüestió es complica). Els permisos poden distribuir-se gratuïtament o subhastar-se, normalment reduint el nombre de permisos distribuïts al llarg del temps. La primera opció troba menys resistència de les empreses afectades, però s’allunya del principi qui contamina paga. Quan els permisos se subhasten hi ha, per dir-ho així, dos mercats: un entre l’administració i els que volen obtenir permisos i un segon, de posterior, entre els que volen vendre o comprar permisos.
Idealment fer pagar per les emissions de carboni —sigui en forma d’impost o creant políticament un mercat— s´hauria de fer de forma universal: un problema global justifica un instrument global i això evitaria les fuites d’emissions. Quan en un país o regió s’introdueix el preu al carboni, es pot produir un augment de les importacions de productes intensius en emissions d’altres països no sotmesos a la mateixa política, de manera que es provoquen problemes de competitivitat a les empreses internes que, a més, faria molt menys eficient (o fins i tot contraproduent en casos extrems) l’objectiu de reduir les emissions globals: aquesta és la justificació de complementar l’instrument amb alguna mena de mesura aranzelària (Roca, Rocchi i Serrano, 2018).
Els efectes distributius
Un altre tema important i de preocupació social és el dels efectes distributius dels preus al carboni. És freqüent pensar que els seus efectes són socialment regressius, però això no té per què ser així. La qüestió és molt més complexa per diverses raons, entre les quals en destacaré tres.
En primer lloc, depèn de qui acaba pagant l’impost en cada cas específic. La definició tradicional és que un impost indirecte és progressiu si percentualment (respecte al total de la renda o de la despesa familiar) afecta més als rics que als pobres, i regressiu si passa el contrari. Per posar un exemple extrem d’impost progressiu en aquest sentit, imaginem una fiscalitat internacional que gravés el querosè (ara existeix un conveni internacional que fa gairebé impossible posar impostos específics al querosè d’aviació almenys per a vols entre diferents països). La majoria de la població mundial no viatja mai en avió i, segons un estudi referit a l’any 2018, l’1% de la població mundial va ser responsable d’aproximadament el 50% de les emissions d’aquell any dels vols comercials (Gösling i Humpe, 2020).
L’exemple anterior, que l’efecte des del punt de vista de qui paga un impost indirecte no es pot generalitzar tot i que diversos estudis apunten que un nou impost generalitzat al carboni als països rics seria lleugerament regressiu (és a dir, afectaria una mica més percentualment a la cistella de la compra dels més pobres). Per complicar la qüestió, la variable renda no és l’única rellevant en considerar els efectes distributius: per exemple, un encariment dels carburants d’automoció afecta molt més els que viuen a llocs amb poc accés al transport públic i que han de desplaçar-se obligadament de forma quotidiana que als que viuen i es mouen en ciutats amb disponibilitat de bon transport públic: només tenint en compte aquesta variable territorial s’entén, per exemple, la virulència del conflicte de les “armilles grogues” a França.
En segon lloc, un element fonamental pels efectes distributius finals és què es fa amb els ingressos obtinguts amb els impostos i amb els mercats de permisos (sempre que aquests es subhastin ja que quan són gratuïts no hi ha ingressos públics). El mateix fet que recaptem diners obre possibilitats per a despeses amb efectes socials progressius. Hi ha moltes possibles despeses que poden tenir aquests efectes (i també ambientals positius) com ara invertir en transport públic, o abaratir-lo, o donar ajuts condicionats a nivells de renda per millorar l’eficiència energètica dels edificis. Una altra possibilitat molt simple seria redistribuir els ingressos universalment entre les persones de forma igualitària (una mena d’ingrés assegurat per a tothom), proposta que s’ha anomenat carbon fee and dividend: els efectes inicials —regressius en el pitjor dels casos— esdevindrien clarament progressius perquè es pagaria en funció de les petjades de carboni (que sens dubte es correlacionen de mitjana positivament amb la renda) i tothom ingressaria per igual (Boyce, 2018); en altres paraules, els que contaminen més de la mitjana tindrien un impost net positiu i els que contaminen menys un impost negatiu (subsidi).
En tercer lloc, no oblidem que la raó principal de fer pagar per les emissions de carboni (i en general dels impostos ambientals) no és (o no hauria de ser) ingressar diners sinó alterar comportaments o, com s’ha dit paradoxalment, es tracta d’una fiscalitat amb finalitat extrafiscal. I no oblidem que el canvi climàtic és un cas de clara injustícia ambiental: actualment i, encara més, històricament és sobretot responsabilitat dels habitants dels països més rics, però els més afectats —i, per tant, els més beneficiats per les polítiques contra el canvi climàtic— seran els països més pobres amb menys recursos per adaptar-se i reaccionar als seus efectes.
Conclusió
Hi ha molts arguments a favor de posar preu al carboni. En una propera contribució en aquest blog abordaré la situació del preu al carboni a la Unió Europea i al conjunt del món que avança de forma clara però molt limitada.
Hi ha problemes, com ara possibles pèrdues de competitivitat i de desplaçament d’emissions, o també la creença que tindran efectes distributius regressius. El primer es pot combatre amb mesures aranzelàries (com ara s’han aprovat a la UE tot i que tècnicament no és una qüestió senzilla); el segon ha estat exagerat i sobretot depèn del disseny de l’instrument i de l’aplicació o no de mesures compensadores ja que l’efecte final pot ser clarament progressiu. La dificultat més gran és la resistència dels interessos afectats negativament i la manca de voluntat política suficient.
