Que Catalunya hagi deixat de liderar les anàlisis i propostes per a la reforma del finançament autonòmic té dues lectures. Una és que els mateixos analistes han passat pantalla, convençuts que a ‘a l’altra banda’ no hi ha cap receptor possible. L’altra és que en l’atzucac en què viuen les finances de la Generalitat, sense un finançament conegut, ni accés a crèdit ni als recursos que Europa posa en mans de l’Estat, estem vivint perillosament: la no presència catalana ens pot resultar molt cara. Tot pot empitjorar.
Hauríem de parlar, doncs, de finançament autonòmic? Possiblement, sí; però no per arreglar els problemes dels altres, que, en tot cas, ens continuaran mirant, ara més que mai, amb desconfiança, sinó per protegir-nos del que ens vindrà de fora i que, potser, serà abraçat pel catalanisme no sobiranista de manera inconscient. Són tantes les ganes d’alguns de desmarcar-se de les posicions independentistes que qualsevol cosa els dona aire i, tot i la seva inexperiència (el sobiranisme acadèmic, ja n’ha desconnectat en gran part), ho voldran llegir pel que no està escrit, sigui quina sigui la proposta que faci Espanya.
Parlem, doncs, en aquest apunt sobre finançament autonòmic, per a tots aquells que pensin que aquesta és encara una via oberta al debat.
El finançament autonòmic, a l’estacada
Des de fa cinc anys es manté pendent la revisió del sistema de finançament autonòmic. És freqüent sentir, tant en el món acadèmic com en el polític, que el sistema de finançament autonòmic espanyol presenta grans mancances. Tot i la varietat de posicions dels experts en hisenda pública, hi ha consens que és un model excessivament complicat i complex, que genera una distribució per habitant ajustat desigual, i que comporta un dèficit de responsabilitat fiscal i de capacitat de decisió de les comunitats autònomes.
Es tracta en general d’un sistema:
(i) Complicat i complex perquè està compost de múltiples fons, contradictoris entre ells, i interferit per l’acció política. A més, el seu còmput es basa en dos elements, la recaptació normativa i la població ajustada, bastant discutibles com a indicadors de necessitat i de bases de l’anivellament. Això el fa, en conjunt, poc transparent i difícil d’entendre per al ciutadà mitjà. Així, parteix d’un primer fons, el Fons de Garantia, que realitza un càlcul de capacitat tributària i força un important anivellament, atenent un càlcul de necessitats sobre el qual després actuen una sèrie de fons complexos i contradictoris que s’expliquen per criteris polítics.
(ii) Poc equitatiu perquè, malgrat que el seu objectiu és garantir una capacitat de finançament dels serveis públics similar en totes les comunitats, existeixen diferències notables pel que fa als resultats.
I, finalment, (iii) es tracta d’un sistema mancat del principi de responsabilitat fiscal, entès com que els governs apareguin davant dels ciutadans no només com a responsables de les decisions de despesa, sinó també de les de recaptació. Això es deu al fet que, malgrat que les comunitats gestionen el gruix de la despesa pública, la major part dels seus ingressos provenen d’impostos cedits per l’Administració central, sobre els quals tenen un control normatiu baix.
Tots tres punts són observables quan ens fixem en la recaptació i el finançament per càpita resultant després de l’aplicació de cada fons, com es mostra en la primera taula (en què, per facilitar la comparació, s’han indexat els valors a la mitjana estatal, els quals s’expressen en milions d’euros). És important assenyalar que, com en el càlcul del sistema de finançament, els valors es quantifiquen en termes de recaptació normativa; és a dir, aplicant els mateixos tipus a totes les comunitats. En general, fent taula rasa de les diferències en capacitat fiscal, el Fons de Garantia redueix de forma molt notable les divergències en finançament entre les comunitats. Però els fons verticals (ajustats per competències homogènies) desfan una part important d’aquesta reducció, i no pas a favor de reintroduir elements tributaris o d’esforç fiscal. A més, i sent un dels resultats menys coherents del model, els fons verticals beneficien algunes comunitats que ja eren molt afavorides, ja d’origen o després de l’actuació del Fons de Garantia. En definitiva, els resultats ni són equitatius ni incentiven la responsabilitat fiscal, ja que el finançament disponible per a cada comunitat té poc a veure amb la recaptació. A les taules adjuntes es fa l’especificació entre valoracions nominals i reals dels resultats del sistema. Això és així perquè la seva mecànica obvia un element clau: els diferencials de preus entre comunitats. El fet que un euro no compra el mateix en tot el territori fa que amb el mateix finançament per càpita les comunitats amb uns preus més baixos (i, per tant, també amb salaris més baixos, menys costos relatius, etc.) poden oferir uns serveis millors.
Un nova ullada al finançament territorial
Vist tot això, considerem que qualsevol proposta de millora del sistema passa, totalment o parcialment, per la consideració d’aquests diferencials. Altrament, les comunitats amb uns preus més alts (Catalunya i Madrid) acaben tenint una capacitat de despesa per càpita molt menor que la mitjana, la qual cosa afecta negativament la cistella real de serveis de benestar i la qualitat d’aquests serveis. Aleshores, com en el cas de Catalunya, es veuen empesos a apujar els impostos sobre els quals tenen capacitat normativa.
Considerem que el sistema hauria de donar més capacitat fiscal i transparència al pacte horitzontal d’anivellament, és a dir, que la capacitat de despesa de les comunitats estigui vinculada a la seva capacitat de recaptació, garantint la responsabilitat fiscal a partir d’uns nivells de solidaritat predeterminats. El model que hem treballat (G. López i Casasnovas & P. Jovell, 2020) parteix de la recaptació de l’Impost sobre la Renda (IRPF), impost paradigmàtic de responsabilitat fiscal, i es basa en tres fons complementaris:
- Fons de progressivitat de l’IRPF: les comunitats cedeixen al conjunt del sistema la progressivitat de l’IRPF, és a dir, la diferència entre la proporció del seu PIB en el total espanyol i la proporció de la seva recaptació normativa d’IRPF (és a dir, seguint la progressivitat aprovada al conjunt de l’Estat) respecte del total. Aquest fons és el principal sistema d’anivellament.
- Fons màxims i mínims de finançament: La redistribució realitzada en el primer fons pot ser que no sigui suficient, en no arribar-se als nivells considerats com a socialment òptims. Per tant, es fixaria un nivell màxim i mínim de finançament per càpita, seguint un criteri preestablert d’ordinalitat, a partir dels excessos i dèficits de les comunitats, i l’Estat aportaria o rebria les diferències entre aquests, de manera que tindria un component vertical.
- I, finalment, finançament de l’Estat de les competències singulars.
A més, també proposem variar la participació de les comunitats en els impostos parcialment cedits, augmentant la participació en l’IRPF i reduint-la en l’IVA i altres impostos indirectes, en els quals la vinculació entre esforç fiscal i recaptació és pràcticament inexistent (es tracta d’una transferència) i en els quals la capacitat normativa cada cop hauria de ser més europea que dels estats. El model proposat, com pot observar-se en la taula 2, soluciona satisfactòriament els defectes esmentats del model actual, basant-se en fons d’orígens totalment reglats.
Evidentment, aquest nou sistema suposa que algunes comunitats retinguin una major part de la seva recaptació i que altres rebin menys transferències del Sistema. Un fons transitori a partir de les aportacions de la part recaptada per l’Estat podria fer aquesta transició a la velocitat que al seu cost fiscal li volgués donar.
A mode de tancament
Deixeu que des de la nostra experiència donem un camp d’estudi addicional possible, més enllà del de l’autonomisme reactiu que ens protegeixi, tal com hem fet més amunt, per considerar el contrafactual del finançament en cas d’independència política i sense dèficit fiscal.
La primera proposta, de salvaguarda catalana, hem vist que podria funcionar des d’un sistema fonamentat en la capacitat fiscal del país, i no d’una estimació de necessitats que pugui fer l’Estat central segons allò que ens mereixem. Es tractaria de donar més pes al finançament propi a través de l’IRPF i transparència en el pacte solidari amb un anivellament horitzontal limitat. És a dir, que la nostra potència de despesa estigui vinculada a la capacitat de recaptació pròpia i no a les transferències que de forma graciosa faci l’Estat, mentre es garanteix la responsabilitat fiscal i a partir d’uns nivells de solidaritat predeterminats, que l’Estat no hauria de poder manipular.
La proposta contrafactual, a manera de mirall, consistiria a valorar com, en una Catalunya independent, el pressupost de la Generalitat variaria substancialment, pel fet de recaptar tots els impostos i cotitzacions generats a Catalunya, malgrat haver d’assumir noves competències de despesa, essent la més important quantitativament la de la Seguretat social.
La Generalitat mostra avui un saldo fiscal positiu d’entre 8.000 i 12.000 milions d’euros, que es podria utilitzar per (i) rebaixar els impostos de la Generalitat; (ii) augmentar les despeses destinades al benestar de les persones (protecció social i creixement econòmic), i (iii) amortitzar el deute de la Generalitat.
Finalment, caldria tenir en compte que un estat independent, tot i poder prescindir d’algunes de les despeses d’administració general actuals per la reducció de les duplicitats, hauria de destinar una part de la seva despesa a aquestes tasques, si bé amb notables efectes multiplicadors una volta la despesa es desplegués en el nostre territori. Però aquest segon camp d’anàlisi el deixarem, de moment, per a un apunt més endavant.
És una proposta raonable des del punt de vista econòmic. Si no es partís de la situació en la que som ara, fins i tot diria que podria ser políticament viable. Ara bé, donada la situació en la que ens trobem ara mateix, em temo que la viabilitat política d’una reforma com aquesta és nul·la.
Recomano que les persones interessades en aquesta entrada consultin també la pàgina https://sites.google.com/view/economistes-pel-benestar/inici, que també fa una aportació molt necessària al debat sobre la capacitat del govern de Catalunya per finançar serveis públics de qualitat.
Xavier. Gracies. Pero nota que la possibilitat del que sugereixes, com el pacte fiscal, es constitutiu de l anàlisi primera