El 27 d’abril passat el Congrés dels Diputats va aprovar la primera Llei d’habitatge d’Espanya, que estableix les bases per a la implementació de controls en el preu dels lloguers. La regulació espanyola s’inspira fortament en la ja invalidada llei catalana i contempla que les comunitats autònomes que ho desitgin puguin declarar algunes zones com a “tenses” i aplicar-hi límits als preus de lloguer.
En aquesta entrada expliquem quins van ser els impactes que va tenir la regulació catalana de control dels lloguers i veurem quines lliçons en podem extreure per a la Llei d’habitatge recentment aprovada.
Des d’un punt de vista empíric, hi ha dues preguntes que cal formular-se. En primer lloc, donades les dificultats pràctiques per fer complir aquestes regulacions, són realment eficaços els controls de lloguer com a instrument per reduir els increments de preu? I, en segon lloc, quins efectes tenen aquestes polítiques en l’oferta d’habitatges de lloguer? En un document de treball que hem actualitzat recentment (vegeu Jofre-Monseny, Martínez-Mazza i Segú, 2022) analitzem la regulació que es va aplicar a Catalunya a la tardor de 2020.
Al setembre de 2020 a Catalunya es va implementar un sistema de control de lloguers que es va aplicar només en alguns municipis. Concretament, la regulació es va aplicar en municipis de més de 20.000 habitants amb un mercat de lloguer “tens”. En aquests municipis, el preu del lloguer no podia superar un índex de referència determinat tant per les característiques de l’immoble com per la zona on es troba, ni tampoc el preu del lloguer anterior d’aquell mateix habitatge (en cas d’haver estat llogat prèviament). La política cobria pràcticament tot el mercat de lloguer i els topalls nominals eren més alts per als habitatges construïts en els últims cinc anys i si els habitatges complien certes característiques (calefacció, parquet,…). Els anuncis i els contractes de lloguer havien d’incloure el topall aplicable i s’establien multes per garantir l’aplicació de la regulació. Aquesta política va finalitzar el març de 2022, quan va ser declarada inconstitucional.
Per estudiar l’impacte d’aquesta regulació utilitzem les microdades que ens ha proporcionat generosament l’Institut Català del Sòl (INCASÒL) i l’Agència d’Habitatge de Catalunya. Aquestes dades cobreixen l’univers de contractes de lloguer signats i conclosos a Catalunya entre 2016 i juny de 2022.
Per identificar els efectes causals de la regulació, explotem el fet que només un grup de municipis està sotmès al control de lloguers i apliquem regressions de diferències-en-diferències i estudis d’esdeveniments (event-study designs). Concretament, comparem els municipis regulats amb un grup de municipis no regulats que també tenien un mercat de lloguer tens, però que no complien el criteri de població. Això ens permet comparar dos grups de municipis que van experimentar una evolució similar del mercat de lloguer abans de la tardor de 2020. Analitzem els canvis en el preu mitjà dels lloguers, en el número de contractes signats i conclosos i en l’estoc de pisos llogats.
A la figura 1 es mostra el preu de lloguer mitjà i el nombre total de contractes signats per 1.000 habitants per als municipis regulats i no regulats. La figura 1a mostra que els preus dels lloguers van caure considerablement en els municipis regulats el quart trimestre de 2020, just quan es va adoptar el sistema de control de lloguers. Abans de la tardor de 2020, els dos grups de municipis havien experimentat una evolució similar dels preus de lloguer. La figura 1b mostra que, tot i que els municipis regulats tenen un nombre de contractes signats per 1.000 habitants lleugerament més alt, aquesta diferència és molt constant al llarg del temps. Visualment, no sembla que el control de lloguers hagi augmentat o reduït la diferència en el nombre de contractes signats entre municipis regulats i no regulats.
Figura 1. Evolució dels mercats de lloguer als municipis regulats i no regulats
1a. Lloguer mitjà 1b. Contractes per 1.000 habitants
Els resultats dels nostres estudis d’esdeveniments (event-studies) indiquen que el preu dels lloguers va baixar entre un 4% i un 6% en els municipis regulats amb relació als no regulats (vegeu figura 2a). En canvi, no trobem evidència que demostri que la regulació reduís el nombre de contractes firmats. Això suggereix que, en el curt termini, la regulació no va reduir l’oferta de lloguer de manera substancial (figura 2b). Tampoc trobem efectes sobre el nombre de contractes de lloguer conclosos ni sobre l’estoc d’habitatges llogats, cosa que confirma que la regulació no va reduir la mida del mercat de lloguer.
La llei catalana de control de lloguers tenia molts paral·lelismes amb la llei alemanya. Una diferència entre ambdues és que la catalana establia un sistema sancionador. Un altre element que afavoria el compliment de la llei catalana era l’obligació de dipositar la fiança a l’INCASÒL, cosa que afegia transparència i formalisme al procés contractual. En el cas alemany, el compliment va ser lax i un any després de la regulació, el seu efecte sobre els preus de lloguer ja havia desaparegut (Breidenbach et al., 2021). La Llei d’habitatge estatal, però, no planteja directament un règim sancionador, entenent que serà competència de les comunitats autònomes. Això obre un interrogant sobre el grau de compliment de la normativa en les diferents comunitats autònomes que decideixen posar topalls als preus de lloguer.
En la Llei d’habitatge, el fet que l’índex de referència només s’apliqui a grans tenidors pot estimular l’aparició de pràctiques per evitar la qualificació de gran tenidor. Concretament, la Llei pot estimular la partició d’entitats jurídiques amb l’objectiu d’evitar l’índex de referència, cosa que farà disminuir l’efectivitat de la norma.
Figura 2. Estudi d’esdeveniments (event-study design) dels lloguers (figura 2a, esquerra) i els nous contractes de lloguer (figura 2b, dreta)
Un altre marge que cal considerar són els lloguers de temporada. Aquest és un tipus de contracte que no es veurà afectat per la regulació. Si els propietaris desplacen els seus pisos del mercat residencial de llarg termini al de temporada, no només la regulació serà inefectiva, sinó que també reduirà l’oferta de pisos en el mercat residencial de llarg termini. Tot i que sembla ser una via potencial d’escapament per als pisos regulats, queda per veure fins a quin punt aquest comportament serà estès o puntual.
En conclusió, el nostre estudi mostra que la regulació catalana va disminuir el preu dels lloguers sense reduir sensiblement la mida del mercat de lloguer. La literatura acadèmica ens ensenya que és important que aquestes regulacions comptin amb mesures que en garanteixin el compliment i que impedeixin un trasllat d’habitatges del mercat controlat a segments de mercat no controlats.
