La relació política entre Catalunya i Espanya pot configurar-se en diferents escenaris, amb implicacions econòmiques i financeres per a Catalunya i la Generalitat. El futur de les finances de la Generalitat de Catalunya dependrà de quins siguin aquests escenaris. En aquest escrit se’n contemplen sis, tres dels quals correspondrien a un sistema federal (dèbil, moderat o potent), i els altres tres es derivarien d’un pacte bilateral amb l’Estat espanyol, de la consecució d’un model similar al foral, o bé d’un pacte confederal (no es contempla l’escenari de continuar com fins ara, és dir, l’statu quo, ni el de la independència, atès que per la seva complexitat exigeix ser abordat amb una metodologia diferent i ja ha estat tractat en diferents estudis).
Els principals trets de cadascun d’aquests escenaris serien els següents:
- Escenari federal
Avançar cap a un model d’hisenda federal implicaria, essencialment, que les actuals comunitats autònomes (CA) disposarien d’un poder compartit amb l’Estat que es podria produir de formes molt diverses donada la diversitat de sistemes federals existents. Les principals diferències tindrien a veure amb el grau d’autonomia tributària, amb l’anivellament fiscal (que és el que determina l’aportació que fa Catalunya a la resta de CA per donar compliment a un principi d’equitat), i amb la quantia de recursos que fa possible l’equilibri vertical, és a dir, la suficiència de recursos dels governs autonòmics. És per això que es podria contemplar la possibilitat d’un escenari de federalisme feble, un de moderat i un de potent.
A.1. Federalisme feble
Aquest escenari suposaria un canvi poc significatiu respecte a la situació actual. Es deixarien pràcticament intactes tant els aspectes competencials, pel que fa al poder real de decisió de les autonomies per a dur a terme les seves polítiques pròpies, com els financers, en els punts clau d’autonomia tributària real i el grau d’anivellament. Es posaria més l’accent en aspectes d’harmonització i coordinació entre els governs autonòmics i el govern central que en la millora substancial del poder polític real dels governs autonòmics. La reforma del Senat podria ser, per exemple, una de les mesures emblemàtiques d’aquest escenari.
L’autonomia tributària només es veuria modificada per una ampliació de l’actual cistella (per exemple, la participació de l’IRPF podria passar del 50% al 65%) i no per un increment del poder normatiu. La capacitat de gestionar els tributs seria la mateixa que ara, tot i que s’hauria de solucionar el problema que comporta l’actual sistema de bestretes.
En l’anivellament fiscal es milloraria la formulació del mecanisme actual, de manera que es donés compliment al principi d’ordinalitat. Això canviaria la pauta distributiva que resulta de l’actual model de finançament, modificant la posició relativa de cada comunitat autònoma. Així mateix, caldria introduir instruments d’actualització i seguiment del mecanisme d’anivellament que el fessin viable al llarg del temps.
Amb relació a l’equilibri vertical, s’hauria de restablir l’existent en el 2010, any base del model actual, entre els recursos tributaris de l’Estat i els de les CA. Això suposaria un cost per a l’administració central, però permetria a les CA disposar de més recursos per a la prestació dels serveis públics de la seva responsabilitat. Caldria actualitzar aquesta xifra periòdicament.
A.2. Federalisme moderat
En aquest cas, la cistella tributària podria ser la mateixa que la de l’escenari anterior, però incrementant la capacitat normativa de les CA respecte de la situació actual. Per exemple, l’establiment sense límits del mínim personal i familiar en l’IRPF i l’establiment de deduccions sobre activitats empresarials en la quota de l’IRPF.
Amb relació a l’administració tributària es podria crear un consorci entre les agències tributàries autonòmiques i l’estatal, en la línia del que contempla l’Estatut d’autonomia de Catalunya de 2006. Això voldria dir que cada comunitat hauria de crear, prèviament, la seva pròpia agència per consorciar-la amb la de l’Estat.
L’anivellament fiscal es diferenciaria de l’anterior escenari pel seu menor grau. Això rebaixaria l’aportació que fa Catalunya, tindria avantatges en termes d’incentius i contribuiria a una major eficiència, tant en l’administració i gestió dels tributs, com en la prestació dels serveis.
Quant a l’equilibri vertical, s’avançaria cap a un augment dels recursos de les CA en una quantia que se situaria entre l’anterior i la que permetés assolir un equilibri vertical total, és a dir, que els ingressos tributaris potencials cobrissin totalment les necessitats de despesa de les CA, de manera que no es precisaria cap aportació per part del govern central i l’anivellament seria totalment horitzontal.
A.3. Federalisme potent
Aquest escenari comportaria la introducció de canvis profunds en els aspectes competencials i financers. L’objectiu seria alinear el poder real dels governs autonòmics amb el que tenen els governs estatals de països federals com ara Alemanya, el Canadà, els EUA o Suïssa. Respecte als dos escenaris anteriors, la cistella d’impostos s’hauria d’ampliar introduint, per exemple, una participació territorialitzada del 50% en l’impost de societats. Això suposaria un canvi rellevant respecte de la situació actual.
Caldria un increment de la capacitat normativa sobre els tributs respecte als dos escenaris anteriors, que es podria materialitzar, per exemple, en la possibilitat que les CA tinguessin cert poder normatiu sobre l’impost de societats o que poguessin establir un recàrrec sobre la fase minorista de l’IVA.
L’administració tributària estaria assumida íntegrament per les CA, mentre que el grau de l’anivellament fiscal seria encara més baix que en els escenaris anteriors. I el restabliment de l’equilibri vertical hauria de ser en una quantia que suposés un equilibri vertical total entre l’Estat i les CA.
- Escenari de pacte bilateral
En aquest escenari Catalunya disposaria dels continguts d’autogovern (tant competencials com de finançament) corresponents a l’escenari d’un federalisme potent, però en aquest cas la resta de CA no en disposarien (excepte les forals). Estaríem davant d‘un federalisme asimètric. L’impacte sobre les finances de la Generalitat seria el mateix que en l’escenari del federalisme potent. En aquest cas caldria dissenyar i implementar un mecanisme de càlcul de l’aportació que caldria que fes Catalunya a l’Estat en concepte d’anivellament (solidaritat) dels recursos.
- Escenari foral
Aquest escenari estaria inspirat en el model foral. Això voldria dir que Catalunya administraria tots els tributs estatals recaptats (equivalents als concertats) en el seu territori i es quedaria amb el seu rendiment, a més de disposar de cert poder normatiu, tal com té el País Basc. I, anualment, faria un “pagament” a l’Estat per a contribuir a les seves càrregues generals, tal com fan les CA forals a través del cupo.
- Escenari de pacte confederal
En aquest escenari Catalunya acordaria amb l’Estat els serveis generals que aquest li continuaria prestant (com ara defensa o relacions exteriors) i, com a contrapartida, Catalunya contribuiria al finançament de la despesa que suposen aquests serveis en el conjunt d’Espanya en funció, per exemple, de la seva participació en el PIB (al voltant d’un 19%).
Tots aquests escenaris han estat analitzats en detall en un extens treball (capítol V), en què, a més a més, s’ha estimat per cadascun d’ells l’augment de recursos que suposaria per a les finances de la Generalitat de Catalunya i que anirien, utilitzant dades del 2015, dels 3.929 milions d’euros (escenari federalisme dèbil) als 23.681 milions d’euros (escenari pacte confederal), tal com mostra el quadre 1.
Quadre 1. Increment de recursos per a la Generalitat de Catalunya respecte de la situació actual corresponent als diferents escenaris. Any de referència 2015. Milions d’euros
| Escenari model federal Dèbil | Escenari model federal Moderat | Escenari model federal Potent | Escenari de pacte bilateral | Escenari foral | Escenari de pacte confederal | |
| Increment recursos sobre situació actual | 3.929 | 6.862 | 9.969 | 9.969 | 18.456 | 23.681 |
El futur de les finances de la Generalitat depèn, doncs, de la capacitat d’avançar cap a escenaris que permetin superar la situació d’estancament actual. Ara bé, les diferències entre ells són notòries. Caldria esperar que l’escenari que s’acabi produint sigui aquell que, fruit d’una negociació, respongui a les preferències i desitjos del conjunt de la ciutadania de Catalunya.
Si és molt difícil ara per ara la independència doncs hauríem d’intentar treure un escenari confederal o foral com a mínim.