La política
Quant deixem de recaptar per l’existència de frau fiscal? Aquesta és la pregunta que pretén respondre el càlcul de l’anomenada bretxa fiscal (‘tax gap’, en anglès). Degut precisament a la naturalesa del fenomen (ocultació de bases o sobreestimació de beneficis fiscals), es tracta d’una estimació que es fa a partir de la normativa vigent, incloent, doncs, l’aplicació dels beneficis fiscals a què el contribuent té dret. La bretxa fiscal implica una pèrdua d’ingressos fiscals derivada d’actuacions potencialment il·lícites per part dels contribuents i, per tant, perseguibles per l’administració tributària. La seva estimació té un interès especial.
L’estimació de la bretxa fiscal no és quelcom habitual. Ho fan, entre d’altres, el govern federal nord-americà, el Regne Unit o la Comissió Europea per a l’IVA de cadascun dels estats membres. I, fins i tot, una qüestió és la seva estimació periòdica i una altra la seva publicació. Per exemple, a l’informe Tax Administration 2017 de l’OCDE, es pot veure al gràfic 4.3 que un 40% dels 55 països revisats a l’informe estimen la bretxa de l’IVA, però només un 25% el publiquen; per a l’IRPF, els percentatges són 31% i 18%, respectivament, els quals són molt similars per al cas de l’impost sobre societats. En aquest context, l’Agència Tributària de Catalunya (ATC) és pionera a tot Espanya en l’estimació de la bretxa fiscal; en concret, ho fa per als impostos més importants que gestiona: patrimoni (IP), successions i donacions (ISD), transmissions patrimonials i actes jurídics documentats (ITP-AJD) i l’impost sobre estades en determinats establiments turístics (IEET). Ho va fer l’any 2017 per a la bretxa fiscal de 2014, i l’any 2021 ha estimat la de 2018, i reestimat la de 2014. L’Institut d’Economia de Barcelona (IEB) va dissenyar la metodologia d’estimació l’any 2017 (el detall de la qual es pot consultar aquí) i va liderar llavors la seva aplicació amb dades de 2014; a l’onada 2018, l’aplicació l’ha duta a terme directament l’ATC aplicant la mateixa metodologia (amb la participació de Mariona Mas-Montserrat), amb l’assessorament i validació de l’IEB.
La continuïtat d’aquesta tasca iniciada el 2017 és fonamental per visualitzar l’evolució de la bretxa fiscal. En aquest sentit, estimem, per una banda, la bretxa fiscal bruta —la quantia de diners no recaptada a causa del frau, i implícitament definida al primer paràgraf, on només els incentius al compliment fiscal voluntari juguen un paper— i, per l’altra, estimem també la bretxa fiscal neta —la part de la bretxa bruta que no s’ha pogut descobrir i transformar en ingressos fiscals a través de les actuacions de control de l’ATC (tinguem en compte que la bretxa fiscal s’estima a nivell agregat, i no contribuent a contribuent). Per tant, la bretxa fiscal neta, com a màxim, pot ser igual a l’import de la bruta, si les activitats de control de l’administració tributària no detectessin cap frau i, com a mínim, serà zero si les activitats de control realitzades aconsegueixen reduir tot el frau (100% d’efectivitat). Així, l’any 2021 s’ha pogut estimar la bretxa neta de 2014 i s’ha procedit a estimar la bruta de 2018 (com que el termini de la prescripció és de quatres anys, l’administració tributària encara disposa de temps per realitzar inspeccions i comprovacions i, per tant, encara no s’ha pogut estimar la bretxa neta de 2018; de fet, com que el període de prescripció es pot interrompre, per exemple, amb l’inici d’activitats de control de l’administració, per tenir la bretxa fiscal neta hem de deixar passar més de quatre anys des de l’estimació de la bruta). A més, la disposició de noves dades referides a 2014 ens ha permès reestimar la bretxa fiscal d’aquell any. Aquesta reestimació és habitual en els països que estimen periòdicament la bretxa fiscal (com ara el Regne Unit, els Estats Units o la mateixa Comissió Europea quan publica l’anomenat VAT gap o bretxa de l’IVA) i, en tot cas, imprescindible per acabar disposant de sèries temporals homogènies i, per tant, comparables.
Una reducció de la bretxa fiscal bruta és no només desitjable en termes de recaptació impositiva, sinó també per reforçar la progressivitat del sistema fiscal, ja que la bretxa fiscal es concentra entre els contribuents amb més capacitat econòmica. A l’hora d’interpretar la seva evolució en el temps cal ser, però, cautelós. Per exemple, la bretxa fiscal bruta pot incrementar-se en un any concret, malgrat els esforços de l’ATC de fomentar el “compliment fiscal voluntari”, a causa, entre d’altres, de variacions en el nivell de pressió fiscal o a xocs macroeconòmics sobrevinguts. Per evitar aquestes oscil·lacions de curt termini és recomanable estimar la bretxa fiscal cada tres o quatre anys; o si s’estima amb més freqüència fixar-se en la tendència de la sèrie en el llarg termini.
Els resultats
Més enllà del resultat de les estimacions creiem que cal posar en valor la tasca de transparència duta a terme per l’ATC, tot i que, pel que hem dit abans, sempre cal mirar amb cautela els resultats obtinguts, ja que no és senzill establir resultats de causalitat entre les activitats de control i l’evolució de la bretxa fiscal. A la taula mostrem l’evolució de la bretxa fiscal impost a impost entre 2014 i 2018. La bretxa fiscal bruta de 2018 és set punts percentuals (p.p.) inferior a la de 2014, de manera que el 2018 la recaptació perduda pel frau ascendeix al 14,5% de la recaptació potencial (suma de la recaptació real més la bretxa fiscal bruta). La principal reducció es produeix a l’ITP-AJD; en concret, per les millores en els processos de control relacionats amb la valoració de la compravenda d’immobles de segona mà. Donada la gran importància quantitativa de l’ITP-AJD sobre la resta dels altres tres impostos, aquesta és la principal explicació que hi ha darrere de la reducció de la bretxa fiscal bruta total entre 2014 i 2018. Cal destacar també el descens de la bretxa d’IP, la qual ha caigut en 4,5 p.p. per l’augment de les declaracions d’actius financers localitzats a l’estranger. La bretxa fiscal de 2018 ascendeix a 511 milions d’euros (a preus d’aquell any). O, dit d’una altra manera, la recaptació obtinguda per aquests quatre impostos podria augmentar en un 17% en absència de la bretxa. En relació amb la bretxa fiscal neta, veiem que la bruta de 2014, arran de les activitats de control tributari de l’ATC, s’ha reduït en 4,8 p.p., és a dir, s’han pogut “recuperar” 125M d’euros directament atribuïbles a aquell exercici fiscal (la diferència entre la bretxa bruta i la neta no inclou en qualsevol cas, la recaptació que es pugui generar per l’import de sancions, recàrrecs o interessos de demora).
Bretxa fiscal: Brut-Net (2014 i 2018)
| Comparativa 2014 – 2018 | Bretxa fiscal bruta % 2014 | Bretxa fiscal neta % 2014 | Bretxa fiscal bruta % 2018 | Bretxa fiscal bruta % 2018 (sense actius financers a l’estranger) |
| IEET | 29,8% | 29,4% | 23,9% | 23,9% |
| ITP-AJD | 9,9% | 6,2% | 2,7% | 2,7% |
| ISD | 26,8% | 20,0% | 25,9% | 12,8% |
| IP | 39,8% | 34,3% | 35,4% | 8,2% |
| Total | 21,5% | 16,7% | 14,5% | 5,8% |
Abans hem esmentat quant podria augmentar la recaptació en absència de bretxa per a l’exercici 2018. Aquest objectiu, però, xoca, entre d’altres, amb les competències de l’ATC. Així, la principal causa de bretxa fiscal per al cas de l’ISD i de l’IP és la infradeclaració dels actius financers localitzats a l’estranger, malgrat la millora observada entre 2014 i 2018. La paraula estranger és un eufemisme per parlar de paradisos fiscals. La reducció del frau per l’ocultació d’actius en aquells països és complicada per a qualsevol administració i impossible per a l’ATC, ja que no té competències per fer activitats de control fora de Catalunya. Per aquest motiu, a la taula anterior hem inclòs l’última columna, la qual mostra la bretxa estimada havent descomptat aquesta causa de frau. D’aquesta manera, la bretxa passaria a ser del 5,8% (del 10,2% el 2014) si no consideréssim la recaptació perduda pels actius financers localitzats a l’estranger i no declarats.
