La invasió russa d’Ucraïna ha suscitat un debat sobre si la Unió Europea (UE) ha d’emetre nou deute comú per fer front a les conseqüències de la guerra. Els que hi estan a favor sostenen que els costos previstos de la guerra per a la UE seran massa elevats per a ser coberts pels instruments comunitaris existents: el pressupost europeu i els fons de recuperació Covid de 800.000 milions d’euros. Per descomptat, part d’aquests costos recauran en els estats membre, però donada la intenció del Banc Central Europeu (BCE) de reduir el seu programa de compra de bons, argumenten, hi haurà tensions en els mercats financers si la UE no intervé. Altres, en canvi, rebutgen la idea d’endeutar-se en comú un altre cop. Consideren que encara hi ha molts fons de la UE sense gastar, sobretot del Fons de Recuperació Covid. En lloc d’emetre nou deute europeu, demanen que es reassignin els fons disponibles per respondre a la crisi actual.
En realitat, no es tracta d’escollir entre una de les dues opcions. És possible que en els pròxims mesos es forgi un acord polític per a crear nous mecanismes de solidaritat europeus de resposta a la guerra. Però això necessita temps; cal arribar a un consens sobre quants diners addicionals es necessiten, per a què i com distribuir-los entre els estats membre. Mentrestant, hem d’explorar què podem fer i què no podem fer amb els fons de la UE disponibles.
Una primera reflexió a fer és que els fons disponibles els podem utilitzar immediatament. Per tant, són molt útils per a respondre a les emergències immediates. No obstant això, cal respectar les regles d’elegibilitat que determinen com podem utilitzar-los. Per exemple, el Tractat sobre el Funcionament de la UE prohibeix l’ús del pressupost europeu per a finançar despeses militars i els reglaments europeus estableixen restriccions importants en l’ús dels fons europeus per a finançar infraestructures de gas.
El quadre 1 mostra les diferents necessitats de despesa resultants de la guerra en funció d’aquestes dues variables: l’horitzó temporal —és una mesura que exigeix una acció immediata o una inversió que cal intensificar progressivament durant diversos anys?— i l’elegibilitat de la despesa —és un tipus de despesa autoritzada per les regles del pressupost europeu i del mecanisme de recuperació i resiliència?
Quadre 1. Classificació de les necessitats de despesa resultants de la guerra
| Acció immediata | Inversió plurianual* | |
| Elegibilitat total en el marc de les normes del pressupost comunitari i del Mecanisme de Recuperació i Resiliència | Gestionar la crisi dels refugiats. Oferir ajuda humanitària a Ucraïna i Moldàvia. Evitar una crisi alimentària a l’Àfrica i a l’Orient Mitjà. | Accelerar la transició energètica. Finançar la reconstrucció d’Ucraïna un cop el conflicte s’hagi acabat. |
| Elegibilitat parcial en el marc de les normes del pressupost comunitari i del Mecanisme de Recuperació i Resiliència | Limitar l’impacte de l’augment del preu de l’energia per als consumidors. | Diversificar el subministrament de gas a mitjà termini (inversió en infraestructures de gas). Reforçar les capacitats de defensa de la UE. |
| Gens d’elegibilitat en el marc de les normes del pressupost comunitari i del Mecanisme de Recuperació i Resiliència | Oferir ajuda militar a Ucraïna. Diversificar el subministrament de gas a curt termini (importacions de gas natural liquat, GNL). |
*La categoria «Inversió plurianual» agrupa mesures d’inversió que tenen diferents horitzons temporals. Algunes es poden aplicar ràpidament i oferir resultats a curt o mitjà termini (com la substitució de sistemes de calefacció basats en energia fòssil per sistemes basats en energies renovables o la renovació d’habitatges), d’altres, en canvi, requeriran temps per a la plena aplicació, i generaran resultats a mitjà o llarg termini (p. ex., la creació d’una cadena europea de subministrament d’hidrogen).
El primer que podem concloure mirant el quadre és que el pressupost europeu és essencial per a respondre a les necessitats de la cel·la de dalt a l’esquerra: fer front a la crisi dels refugiats i evitar catàstrofes humanitàries importants a Ucraïna i Moldàvia, així com als països de l’Àfrica i l’Orient Mitjà dependents de les importacions alimentàries. La Comissió ja ha mobilitzat fons europeus per a aquestes necessitats, tot i que sens dubte hauran de reforçar-se en els pròxims mesos.
En l’altre extrem, el pressupost comunitari no pot utilitzar-se per a prestar ajuda militar a Ucraïna. Per aquesta raó els estats membre han hagut de recórrer a un instrument fora del pressupost comunitari, creat a aquest efecte el 2020: el Fons Europeu de Suport a la Pau (European Peace Facility). Ja s’ha mobilitzat en tres ocasions per oferir fins a 1.500 milions d’euros d’equipament militar als ucraïnesos.
Tot i ser una necessitat immediata, els fons europeus disponibles són de poca utilitat per a respondre a l’augment del preu de l’energia. No tant sols els imports necessaris superen àmpliament la capacitat dels fons comunitaris sinó que els principals fons europeus no estan pensats per a cobrir despeses corrents. Per exemple, el fons FEDER (principal fons de la política de cohesió) ofereix un suport important a les PIMEs però ha de centrar-se en «inversions productives», és a dir, que tinguin un impacte durant almenys cinc anys (article 65 del Reglament FEDER). Pel que fa al Mecanisme de Recuperació i Resiliència, el plans nacionals en conjunt han de tenir un «impacte durador» (article 19 del Mecanisme de Recuperació i Resiliència). A més, tant el fons FEDER com els fons Covid han de respectar el principi de «no causar danys importants» al clima, la qual cosa exclou moltes de les mesures adoptades pels estats membre que constitueixen, explícitament o implícitament, subvencions a les energies fòssils.
Si mirem les necessitats a mitjà termini, els fons existents poden ser molt útils per a accelerar la transició energètica. Invertir en energies renovables, eficiència energètica o infraestructures de transport sostenibles són objectius centrals del Mecanisme de Recuperació i Resiliència i dels fons de la política de cohesió. Caldrà, per tant, veure si és possible modificar els plans nacionals de recuperació i resiliència i els programes de cohesió per al període 2021-2027, a fi d’assignar més fons per a aquesta mena de mesures. Dit això, el principal repte no és trobar finançament europeu addicional sinó ser capaços d’utilitzar-lo ràpidament. Això explica la insistència de la Comissió Europea a agilitzar autoritzacions, reduir obstacles administratius i promoure la formació de mà d’obra adequada per a executar totes aquestes inversions.
Finalment, els reglaments europeus estableixen restriccions importants a la inversió en infraestructures de gas. Els estats només poden dedicar una quantitat molt petita dels seus fons de cohesió al gas, i només per a finançar infraestructures que siguin compatibles amb la distribució d’hidrogen o altres gasos de baixa emissió de CO2. A més, qualsevol reassignació de recursos cap al gas està limitada per l’obligació d’assignar el 30% dels fons FEDER i el 37% dels fons Covid a accions a favor del clima. De la mateixa manera, el pressupost comunitari no pot finançar equipament militar, però pot contribuir a reforçar la capacitat de defensa de la UE augmentant el pressupost del Fons Europeu de Defensa, que finança projectes transnacionals de recerca i desenvolupament relacionats amb la defensa. En conclusió, no ho podem fer tot amb els fons europeus existents i això ens obliga a ser estratègics. A curt termini, cal focalitzar-se a ajudar els països de l’est amb l’acollida dels refugiats i respondre a les diverses emergències humanitàries generades per la guerra. A mitjà termini, caldrà reprogramar els fons Covid i de cohesió per accelerar la transició energètica i crear un fons fiduciari finançat amb recursos europeus i nacionals per a ajudar la reconstrucció d’Ucraïna. Per a tota la resta, o bé acceptem que cada estat ha d’assumir el cost tot sol, o bé ens haurem d’inventar nous mecanismes de solidaritat europeus, finançats amb nou deute públic o no.
