El finançament d’escoles i instituts és clau per al sosteniment i bon funcionament del sistema educatiu en el seu conjunt. Aquest finançament no només representa prop del 80% del pressupost del Departament d’Educació, sinó que determina quants i quins recursos docents, professionals, monetaris, materials, formatius, etc. arriben als centres educatius per tal que puguin acomplir la seva tasca educativa. Els centres poden utilitzar aquests recursos amb diferents marges d’autonomia per desenvolupar el seu projecte educatiu, però sense recursos suficients no hi ha projectes sostenibles.
Quan parlem, doncs, del finançament dels centres cal que ens preguntem sobre la magnitud o l’import global d’aquest finançament. Però, tant o més que això, ens hem d’interrogar sobre com es distribueix entre les diferents escoles i instituts, públics i concertats. En funció de quins criteris, amb quins objectius i amb quins resultats.
D’un model de finançament lineal i poc equitatiu…
Existeixen dos models bàsics de distribució dels recursos: un de caràcter lineal, que té bàsicament en compte el nombre d’alumnes dels centres a l’hora d’establir què li toca rebre a cadascun (“com més alumnes, més recursos”), i un d’ajustat a necessitats, que en el repartiment del conjunt de recursos disponibles, al costat del nombre d’alumnes, té en compte les característiques socials, educatives i institucionals de cada centre i les seves repercussions sobre les condicions d’escolarització (“com més necessitats, més recursos”).
A Catalunya, igual com a la resta de comunitats autònomes, tenim un model basat en una lògica de repartiment bàsicament lineal, que introdueix algunes correccions o compensacions en funció de la complexitat dels centres. Malgrat iniciatives com les del decret 11/2021, d’admissió d’alumnes, i el seu programa d’ajuts o el Pla de Millora de les Oportunitats Educatives, aquestes correccions continuen estant per sota de les necessitats reals d’aquests centres (Síndic de Greuges, 2020). En conjunt, és un model de repartiment poc equitatiu en el plantejament i en els resultats.
Alhora, el model de finançament actual acaba resultant força opac, desendreçat i inconsistent, amb criteris, procediments i fonts de finançament variables, diversos i temporalment no sempre estables, que obliga els centres, sobretot els de major complexitat, a haver d’estar constantment a la caça de possibles recursos extraordinaris (del Departament, del municipi, comunitaris, privats, etc.) per tractar de donar cobertura a les seves necessitats.
… a un finançament per fórmula d’equitat: la proposta
Per resoldre les limitacions de l’actual sistema de finançament, i amb la finalitat d’assolir un repartiment dels recursos entre els centres educatius més just, objectiu i transparent, la Fundació Bofill va presentar públicament el 4 de novembre de 2021 un model de finançament per fórmula d’equitat. Aquest és un sistema ajustat a necessitats, que vetlla perquè els centres que concentren un alumnat socialment i educativament més vulnerable rebin més recursos i d’aquesta manera puguin millorar les seves oportunitats educatives.
Perquè recordem que, a Catalunya, un de cada cinc centres de primària i secundària es troben en situació de vulnerabilitat elevada. En conjunt, prop de 200.000 alumnes. Parlem de centres d’alta o molt alta complexitat, que concentren proporcions molt destacades d’alumnat estranger o amb famílies amb baix nivell d’estudis i situació laboral precària i que curs rere curs obtenen uns resultats molt per sota de la mitjana en les proves de competències bàsiques, així com en les diferents edicions del PISA.
Ja fa un temps que la idea del finançament per fórmula es troba entre les estratègies i polítiques educatives que reuneixen un cert consens entre les forces parlamentàries i actors educatius. La proposta presentada permet fer un pas endavant des de tres punts de vista: 1) s’alinea amb models de finançament per fórmula ja normalitzats en bona part dels països de l’OCDE; 2) permet demostrar la seva viabilitat a casa nostra, i 3) facilita passar del debat generalista sobre la idoneïtat del model a la discussió dels seus termes específics i condicions d’aplicabilitat.
La proposta, a la qual ens referim com a fórmula de l’equitat, es basa en dos grans conceptes, que s’apliquen tenint en compte la grandària del centre, l’etapa educativa i la titularitat:
La instrumentació en components, variables i coeficients de la fórmula es pot trobar aquí.
Per tal de contrastar la fórmula de l’equitat, els seus resultats en la distribució de recursos entre els centres i els seus impactes pressupostaris generals, l’hem testat en diferents escenaris d’aplicació. Aquest exercici de simulació parteix dels principals conceptes de cost i dades de despesa públics continguts en l’informe sobre el cost de la plaça escolar del Síndic de Greuges (2020). En conjunt, els resultats indiquen un clar potencial per superar la insuficiència, la inequitat i la manca de transparència del sistema de finançament actual.
En especial, s’observen els beneficis que podrien obtenir els centres més vulnerables en un escenari hipotètic d’expansió moderada del pressupost global del Departament d’Educació. Per exemple, en aquest escenari, que anomenem “de garanties”, un centre públic de secundària de molt alta complexitat (amb 16 classes, 468 alumnes, 99 alumnes amb necessitats educatives específiques i 102 amb baix nivell de competències bàsiques) passaria de rebre els 6.992 euros per alumne que rep amb el sistema actual a rebre’n 8.482 (vegeu infografia, Centre A). I també hi guanyarien els centres concertats més desafavorits: un centre concertat de primària d’alta complexitat (20 classes, 442 alumnes, 68 amb necessitats educatives específiques i 89 amb baix rendiment) passaria dels 4.208 euros actuals a 4.845 euros per alumne.
La fórmula de l’equitat: una aposta assumible
Aquest escenari “de garanties” està dissenyat per corregir les desigualtats socials i educatives entre escoles i instituts, sense que cap centre, fins i tot aquells amb una complexitat més baixa, retrocedeixi en els recursos que rep actualment. En termes agregats, implicaria un increment pressupostari de 643 M€, una quantia no gaire llunyana dels 576 M€ en recursos extraordinaris que s’han abocat al sistema educatiu com a resposta a la crisi de la Covid-19 o als 600 M€ que es preveuen d’increment en el pressupost del Departament d’Educació per al 2022. En conclusió, ens trobem amb una aposta perfectament assumible des d’un punt de vista financer.
Alhora, apostar per aquest nou model de repartiment dels recursos obre necessàriament la porta a debatre sobre determinats aspectes del finançament i la governança dels centres educatius que són centrals per al funcionament del sistema en el seu conjunt i també per a l’èxit de la fórmula. Qüestions com ara:
- La fórmula pot servir per estimular l’acompliment per part dels centres de determinats objectius de transformació educativa (millora de resultats educatius, suprimir copagaments, treball amb entorn o famílies, etc.)?
- Com s’hauria d’articular el finançament per fórmula amb altres mecanismes de “sobredotació” (per ex., recursos que acompanyen el Decret 11/2021, d’admissió d’alumnes, el Pla de Millora de les Oportunitat Educatives o altres ajuts de caràcter local)?
- Quin nivell d’autonomia necessiten els centres educatius a l’hora de decidir sobre com utilitzar els recursos assignats? Com n’haurien de rendir comptes?
Hi ha passos a fer i debats a resoldre en el camí cap a la implementació d’un model de finançament més just i transparent dels centres educatius. Però es tracta d’un camí plausible i necessari si volem avançar cap l’equitat en les condicions d’escolarització d’infants i joves.
Moltes gràcies per l’aportació, que és molt interessant. He de confessar que no m’he pogut llegir el document de la Fundació Bofill, però hi ha un aspecte de la proposta que em preocupa: condicionar part del finançament als (mals) resultats obtinguts en les proves de competència no és premiar a les escoles més ineficients? Si dues escoles són iguals (composició de l’alumnat, zona geogràfica, etc.), té sentit assignar més diners a la que té pitjors resultats acadèmics? Potser sí en el moment de començar a aplicar la fórmula, però al cap del temps podria acabar sent un incentiu pervers. Els equips directius de les escoles podrien acabar preferint que els seus alumnes ho fessin pitjor a les proves de competències… Hi ha algun mecanisme que pugui impedir aquest tipus de situació?